Projeto de lei obriga agências reguladoras a fazerem Análise de Impacto Regulatório

  POR SAMUEL POSSEBON | samuca@convergecom.com.br

Um projeto de lei apresentado pelo deputado Eros Biondini (PTB-MG) esta semana pode fazer as agências reguladoras mudarem completamente a forma como propõem, discutem e aprovam seus regulamentos e atos normativos. O projeto do deputado (PL 1.539/2015) obriga as agências reguladoras no âmbito da administração federal a realizarem obrigatoriamente Análise de Impacto Regulatório (AIR) em todos os atos normativos, planos setoriais e edição, alteração e prorrogação de outorgas. Mas não é um projeto que simplesmente determina a aplicação desta metodologia. Em seus 36 artigos, o projeto detalha minuciosamente todas as etapas que precisarão ser seguidas pelas agências, sob pena de nulidade da regulamentação. É, na prática, um regulamento geral para as agências reguladoras. O projeto tramitará, provavelmente, nas comissões de Ciência, Tecnologia e Comunicação (CCTCI) e na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), além de passar pela análise da Comissão de Constituição e Justiça (CCJ).
A Análise de Impacto Regulatório é, em essência, a análise prévia de custos e benefícios sociais e econômicos de cada medida regulatória proposta. Alguns países, como o México e Chile, bem como reguladores como a FCC norte-americana, têm essa prática bastante consolidada, ainda que nem sempre de forma obrigatória.
O projeto afeta diretamente a Anatel (telecomunicações) e também agências como Ancine (cinema e audiovisual), Aneel (energia), ANP (petróleo e gás), ANS (saúde), Anvisa (vigilância sanitária), ANTT e Antaq (transporte terrestre e aquaviário, respectivamente), ANAC (aviação civil) e a CVM (Comissão de Valores Mobiliários), bem como outras agências reguladoras definidas por lei ou por decreto. O projeto não deixa claro se isso incluiria o Banco Central, por exemplo.
Outro aspecto importante é que o projeto dá grandes poderes à Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (SEAE), que terá poder de escrutínio e validação sobre todos estudos de Análise de Impacto Regulatório e, depois, acompanhamento das medidas. Pela proposta, as etapas de elaboração da análise de impacto só podem ser dispensadas por determinação expressa do ministério a que a respectiva agência estiver vinculada e, mesmo assim, em casos excepcionais.
Definição e objetivos
O primeiro aspecto importante do projeto é a definição do que é Análise de Impacto Regulatório. Segundo o texto, trata-se do "procedimento administrativo de observância obrigatória, voltado a subsidiar e orientar a tomada de decisões regulatórias pelas Agências Reguladoras, bem como permitir o monitoramento de sua implementação, baseado no uso sistemático de analise econômica dos custos, benefícios e dos possíveis efeitos de uma determinada decisão regulatória, tendo em consideração os objetivos a serem perseguidos em cada setor regulado".
O texto do projeto dispensa a aplicação da Análise de Impacto Regulatório em atos administrativos voltados a situações específicas e individualizadas, como expedição de autorizações e licenças, e atos de organização interna que não criem direitos e deveres a terceiros.
Os objetivos da AIR, segundo o projeto, são orientar e subsidiar o processo de tomada de decisão pelas agências, medir as potenciais consequências de uma iniciativa regulatória, propiciar maior eficiência e eficácia das decisões regulatórias; propiciar "maior coerência e qualidade da política regulatória" e dar transparência ao processo de regulação, além de permitir o monitoramento e controle do processo de tomada de decisões regulatórias pelos agentes regulados e pela sociedade civil.
Análise com as empresas
Um dos aspectos mais importantes do projeto é a necessidade de que se criem grupos de trabalho multidisciplinares para proceder a Análise de Impacto Regulatório, caso a caso. Esses grupo deverão contar obrigatoriamente com "profissionais habilitados a atuar nas diversas áreas atinentes à matéria envolvida em cada caso", não ficando claro se apenas técnicos de carreira das agências bastariam para isso. Esses grupo poderão ainda contar com "o auxílio de especialistas nas áreas técnica, científica, econômica e jurídica, a serem contratados por prazo determinado".
A Análise de Impacto Regulatório, pela proposta feita, prevê várias etapas a serem cumpridas pelas agências. Desde a definição do problema e dos objetivos até a emissão do relatório final, tudo isso passando por chamamentos e consultas públicas, análises de alternativas e validação de dados. Feito tudo isso, a Secretaria de Acompanhamento Econômico terá a responsabilidade de realizar o "escrutínio e parecer de validação" dos relatório e depois monitorar a alternativa adotada, juntamente com a respectiva agência. Ao todo, são no mínimo oito etapas antes que um regulamento seja adotado. O texto do Projeto de Lei não especifica, mas aparentemente o processo de AIR substitui inteiramente os procedimentos de consulta pública hoje adotados pelas agências.
Além da necessidade de definição prévia dos problemas e objetivos, o projeto de lei prevê que as alternativas sejam todas analisadas à luz dos custos e benefícios em diferentes esferas da sociedade, bem como a eficácia dos procedimentos propostos. Caso as medidas propostas não surjam efeito, a regulamentação deve ser revista.
Segundo o texto, "a partir do monitoramento da medida regulatória, de modo a ajustar eventuais impactos não desejados, poderão resultar sugestões de sua alteração ou revogação, nas hipóteses em que se verificar que os benefícios sociais da medida não superam os custos de sua adoção. Todas as etapas do processo de AIR devem ser públicas e os documentos disponibilizados.
Histórico
Vale lembrar que o tema não é novo no âmbito das agências reguladoras brasileiras. Algumas delas, como ANTT e Anvisa, já adotam plenamente procedimentos que podem ser entendidos como Análise de Impacto Regulatório. A partir de 2007, a Casa Civil (então sob o comando da presidenta Dilma Rousseff) e o Ministério do Planejamento estabeleceram o Pro-Reg, programa que buscava estabelecer um padrão de operação das agências reguladoras, inclusive por meio de AIR. Outras agências, como Ancine, têm na sua regulamentação a determinação de que estes estudos sejam feitos previamente, e a Anatel, por exemplo, tem legalmente a obrigação de justificar suas decisões e atos. O que o PL 1.539/2015 do deputado Eros Biondini faz é estabelecer um detalhado processo que deve ser seguido, etapa a etapa. Do ponto de vista do regulador, trata-se de uma metodologia bastante rígida que exige um grande trabalho de estudos e análises prévios. Por essa razão o trabalho do Pro-Reg acabou não disseminando de maneira uniforme essa cultura junto às agências, que em muitos casos sequer têm estrutura suficiente para realizar esse tipo de análise.

Do pondo de vista dos setores regulados, a aplicação do método de AIR é uma forma de evitar a imprevisibilidade e o chamado custo regulatório, decorrente de regulação excessiva ou pouco eficiente. Academicamente, a principal crítica ao processo de AIR é a ênfase demasiadamente econômica nas análises e a dificuldade de avaliar os custos e benefícios sociais intangíveis.